Tantangan Utang Pemerintah

Data Utang Pemerintah

Posisi utang sektor publik Indonesia per 31 Desember 2022 senilai Rp14.400,3 triliun, yang terdiri dari utang pemerintah pusat Rp7.776,74 triliun, utang pemerintah daerah Rp86,19 triliun, dan utang perusahaan negara/daerah (BUMN/BUMD) Rp6.537,37 triliun (DJPPR | SUSPI (kemenkeu.go.id)). Dari Rp7.776,74 triliun utang pemerintah pusat, sebesar USD 194,3 miliar adalah utang luar negeri (ULN). Jika dengan asumsi kurs sebesar IDR15.000/USD, maka ULN pemerintah pusat pada posisi per Desember 2022 sebesar Rp2.910 triliun atau 37,42% dari keseluruhan utang pemerintah pusat.

PDB Indonesia ADHB tahun 2022 senilai Rp19.588,4 triliun (Badan Pusat Statistik (bps.go.id)). Sedang PDB Indonesia ADHK Rp11.710,4 triliun, lebih besar daripada tahun 2021 sebesar Rp11.119 triliun. Berdasarkan PDB ADHK, perekonomian Indonesia tahun 2022 tumbuh 5,31%.

Berdasarkan data BPS tersebut, posisi utang pemerintah pusat tahun 2022 sebesar 39,7% dari PDB ADHB tahun 2022. Sedangkan keseluruhan utang sektor publik 73,51% dari PDB ADHB tahun 2022. Angka itu belum terlalu mengkhawatirkan tentunya, karena:

1. Dibandingkan negara-negara di kawasan ASEAN, rasio utang pemerintah terhadap PDB Indonesia masih tergolong rendah. Data IMF tahun 2021 menunjukkan terdapat tujuh negara ASEAN dengan rasio utang di atas rasio utang Indonesia, yaitu Singapura memiliki rasio utang sebesar 137,9%, Laos 70,9%, Malaysia 70,7%, Filipina 59,1%, Myanmar 58,4%, Thailand 58%, dan Vietnam 47,9% (Rasio Utang Pemerintah Indonesia Terendah Ketiga di ASEAN (dataindonesia.id)). Secara yuridis pun, rasio utang pemerintah terhadap PDB masih di bawah ambang tertinggi sebesar 60% dari PDB, seperti diatur Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara.
2. Kinerja perekonomian Indonesia masih cukup bagus. Meski baru saja melalui pandemi yang begitu berat, Indonesia masih bisa tumbuh 5,31% pada tahun 2022.

Tantangan Utang Pemerintah

Sebagian kalangan masyarakat masih mempunyai kekahawatiran bahwa pemerintah akan menghadapi tantangan pengembalian utang dan pembayaran bunga utang didasarkan pada kondisi sebagai berikut :

1. Tingkat suku bunga utang pemerintah berada di atas tingkat pertumbuhan ekonomi. Suku bunga tercatat 8,12% sedang pertumbuhan ekonomi sebesar 5,31% (tahun 2022). Kinerja pertumbuhan penerimaan perpajakan biasanya linier dengan pertumbuhan perekonomian. Penerimaan perpajakan adalah sumber pendanaan utama untuk pengembalian pokok utang dan bunga utang pemerintah, sehingga diharapkan tingkat suku bunga utang tidak melebihi tingkat pertumbuhan ekonomi. Tingkat suku bunga utang pemerintah berada di atas negara-negara ASEAN, di mana bunga utang Filipina 6,47 persen, Vietnam 4,88 persen, Malaysia sebesar 4,07 persen, Thailand 2,27 persen, dan Singapura 2,21 persen (Menko Darmin Akui Bunga Utang RI Lebih Tinggi dari Malaysia (cnnindonesia.com)). Untuk itu, Menteri Keuangan seharusnya menyusun suatu strategi untuk mengeliminasi perhitungan biaya-biaya yang menyebabkan tingginya suku bunga yang diperjanjikan dengan kreditur.
2. Utang pemerintah pusat (APBN) tahun 2022 sebesar 39,7% dari PDB ADHB tahun 2022. Meskipun masih jauh dari batas maksimal (ambang) utang pemerintah yang diatur oleh UU Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, yaitu 60% dari PDB, tetap harus disikapi sebagai risiko yang mengkhawatirkan, karena dua hal :
   a. Posisi utang luar negeri (ULN) agregat (sektor publik dan sektor privat/swasta) tahun 2022 sebesar USD 404,9 miliar (jika menggunakan kurs IDR 15.000/USD, maka sebesar Rp6.073,5 triliun). Posisi ULN agregat tersebut sebesar 31% dari PDB ADHB tahun 2022. Dengan kondisi geopolitik yang berdampak pada geo-ekonomi, di mana menyebabkan terhambatnya rantai pasok (supply chain), mengakibatkan kenaikan harga dalam USD. Kenaikan harga tersebut berpotensi berdampak sistemis pada penurunan keuntungan pelaku ekonomi dalam negeri yang berkaitan dengan komoditas ekspor-impor. Dampak ikutannya adalah penurunan penerimaan pajak yang menjadi sumber pendanaan untuk pembayaran pokok dan bunga utang pemerintah. Meskipun hingga saat ini, hal tersebut belum cukup nyata terjadi, terlihat dari tercapainya target pajak, serta neraca perdagangan yang masih positif, pemerintah tetap harus mengantisipasinya.
   b. Posisi ULN pemerintah sebesar USD 194,3 miliar atau Rp2.910 triliun (asumsi kurs IDR 15.000/USD) atau 37,42% dari keseluruhan utang pemerintah pusat, adalah tantangan bagi pemerintah di saat menghadapi ketidakpastian ekonomi global, di mana kurs rupiah terhadap USD, sangat dipengaruhi kebijakan moneter Amerika Serikat dan negara-negara pengguna USD.
3. Besarnya belanja pembayaran bunga utang dan pengeluaran pembiayaan untuk membayar pokok utang pemerintah, menyebabkan ruang fiskal APBN untuk menyelenggarakan kebijakan fiskal yang ekspansif dari sisi belanja, menjadi terbatas. Pada saat ekonomi global menghadapi tantangan yang berimbas pada perekonomian dalam negeri, peranan ruang fiskal diperlukan untuk membuat kebijakan fiskal yang ekspansif dengan memberikan stimulus fiskal yang membantu meningkatkan daya beli masyarakat (purchasing power) dan efek berganda (multiplier effect) pada pembangunan. Apabila ruang fiskal terbatas untuk hal tersebut, maka kemampuan pemerintah untuk memulihkan perekonomian sebagai dampak geo-politik yang berimbas pada geo-ekonomi, menjadi sangat terbatas.
4. Potensi konflik Laut Cina Selatan, potensi konflik semenanjung Korea, dan konflik Rusia-Ukraina yang masih berlangsung adalah tantangan yang harus dihadapi ke depan.

Kesempatan Pembenahan

Menteri Keuangan harus menjawab beberapa isu sebagai berikut:

1. Tingginya suku bunga utang pemerintah, dibandingkan negara-negara lain di kawasan (ASEAN), memantik pertanyaan publik:
   a. Mengapa data-data makroekonomi Indonesia yang lebih baik dibandingkan negara-negara dalam kawasan, tidak cukup mampu meyakinkan kreditur dengan suku bunga yang rendah?
   b. Apakah strategi utang, khususnya dalam memilih kreditur perlu diperbaiki?
   c. Apakah terdapat “fraud” di antara pejabat Kementerian Keuangan dalam tata Kelola utang, dalam hubungannya dengan kreditur?
2. Tantangan geo-politik dan geo-ekonomi, memantik pertanyaan publik:
   a. Apakah tantangan geo-politik yang berdampak pada geo-ekonomi, yang berpotensi berdampak pada kontraksi perekonomian Indonesia, telah diantisipasi implikasinya pada gagalnya sektor swasta/privat membayar utang sektor swasta khususnya ULN sektor swasta, dan penurunan penerimaan perpajakan?
   b. Apakah ancaman penurunan potensi penerimaan perpajakan, memberikan ancaman pada gagalnya pemerintah membayar pengembalian pokok utang pemerintah beserta bunganya?
3. Birokrasi Kementerian Keuangan dalam tata Kelola utang pemerintah:
   a. Apakah Menteri keuangan menjamin tidak terjadi fraud dalam tata Kelola utang pemerintah?
   b. Bagaimana sistem pengawasan dan pengendaliannya?
   c. Bagaimana upaya meningkatkan akuntabilitas dan transparansi tata Kelola utang pemerintah?

Nilai Aset, Laju Aset dan Laju Utang, dan Suku Bunga Utang Pemerintah

Nilai aset pemerintah, berdasarkan akuntansi pemerintah, ditentukan oleh empat hal:

1. Kenaikan/Penurunan Utang Pemerintah. Penerimaan pembiayaan berupa utang akan meningkatkan aktiva/aset berupa kas dan setara kas, dan di sisi pasiva terdapat peningkatan utang. Kas dan setara kas yg diperoleh dari utang tersebut akan produktif jika dikelola pada operasi pemerintah yang memberikan dampak baik langsung atau tidak langsung kepada peningkatan ekuitas/aktiva bersih.
2. Kenaikan/Penurunan Ekuitas (kenaikan/penurunan ekuitas/aktiva bersih tentunya menaikkan/menurunkan aset, yang didorong oleh selisih pendapatan negara dikurangi belanja negara (surplus/deficit) dan selisih penerimaan pembiayaan selain utang dikurangi pengeluaran pembiayaan selain pengembalian pokok utang (pembiayaan netto). Surplus/defisit dan pembiayaan netto (selain utang dan pengembalian pokok utang) dijurnal menjadi SiLPA dan kemudian ditutup ke SAL dalam laporan perubahan ekuitas (LPE). Selisih negatif mengurangi ekuitas/aktiva bersih secara bersamaan juga aset, dan selisih positif menambah ekuitas/aktiva bersih secara bersamaan juga aset. Dengan kata lain, jika akan meningkatkan aset melalui peningkatan ekuitas/aktiva bersih, maka pemerintah harus memastikan pendapatan negara lebih besar daripada belanja negara dan penerimaan pembiayaan selain utang lebih besar daripada pengeluaran pembiayaan selain pengembalian pokok utang.
3. Revaluasi aset untuk menyesuaikan nilai aset dengan harga pasar wajar, dan ini juga akan meningkatkan ekuitas dan aset/aktiva.
4. Depresiasi aset karena penggunaan, kehilangan, atau kerusakan aset dan rugi disposal/penjualan aset, akan mengurangi nilai aset di sisi aktiva dan juga ekuitas di sisi passiva. Sedangkan untung atas disposal aset akan menaikkan aset kas dan ekuitas secara bersamaan.

Atas keempat hal tersebut, maka terjawablah pertanyaan publik, mengapa utang pemerintah terus bertambah dari tahun ke tahun, namun nilai aset tidak sebanding dengan pertambahan utang pemerintah? (sebagaimana terlihat di grafik). APBN yang terus-menerus mengalami defisit (belanja negara lebih besar daripada pendapatan negara) dan pembiayaan netto non utang juga negatif (pengeluaran lebih besar daripada penerimaan), menggerus nilai aset (aktiva), meskipun akun utang di sisi pasiva terus meningkat dengan pertambahan utang pemerintah.

Data menunjukkan (DJKN Kemenkeu), pemerintah pusat telah melakukan revaluasi aset pemerintah pusat pada tahun 2019, sehingga aset melonjak dari Rp1.931,05 triliun pada akhir tahun 2018 menjadi Rp5.949,60 triliun pada akhir tahun 2019. Kenaikan aset di tahun 2019 terhadap tahun 2018 karena revaluasi sebesar 308%.

Apabila aset pemerintah “dianggap” sebagai suatu collateral dalam perjanjian utang, maka semestinya nilai aset yang besar mampu memberikan keyakinan kepada calon kreditur atau kreditur untuk memberikan suku bunga pinjaman yang rendah. Selain itu, indikator makroekonomi yang positif, akan memberikan keyakinan kreditur terhadap perekonomian Indonesia, yang “dianggap” sebagai collateral kedua selain nilai aset pemerintah.

Atas kedua hal tersebut, Menteri Keuangan harus menjawab pertanyaan publik, mengapa suku bunga utang pemerintah Indonesia (sebesar 8,12%) paling besar dibandingkan negara-negara di regional Asia Tenggara?

Membangun Optimisme

Stabilitas dan iklim bertumbuh harus menjadi prasyarat. Salah satunya mari kita damai dalam pemilu. Selain damai pemilu, mari kita bangun kepercayaan publik pada iklim usaha yang baik (ease of doing business) dan tata kelola perpajakan yang terpecaya oleh publik. Untuk mengembalikan kepercayaan pada tata kelola perpajakan, penyelesaian isu 349 triliun harus benar-benar dituntaskan.

Kunci keberhasilan penggunaan utang pemerintah tersebut adalah kinerja pendapatan negara dan belanja negara, yang disajikan di Laporan Operasional (LO) dan Laporan Perubahan Ekuitas (LPE). Jika terus defisit maka akan mengurangi ekuitas SAL di sisi pasiva dan aset kas dan setara kas di sisi aktiva. Demikian halnya, pembiayaan netto selain utang, diharapkan positif.

Prinsipnya, Pemerintah berhutang tidak menjadi permasalahan, apabila digunakan secara akuntabel dan transparan serta berdampak pada meningkatnya kinerja pendapatan negara (peningkatan perpajakan bukan karena peningkatan tarif pajak dan perluasan objek pajak). Fenomena peningkatan kinerja pendapatan negara (peningkatan perpajakan bukan karena peningkatan tarif pajak dan perluasan objek pajak) menunjukkan adanya fenomena peningkatan kinerja perekonomian, dan distribusi (perataan) perekonomian yang semakin baik.

Utang pemerintah yang digunakan sebagai belanja rutin (belanja pegawai,belanja barang, belanja bantuan sosial, dan belanja subsidi), secara tidak langsung akan memberikan efek penguatan daya beli (purchasing power parity) dan akhirnya akan membuat sektor usaha juga ikut tumbuh dengan penyerapan outputnya di pasar, yang berimplikasi peningkatan pendapatan negara dari perpajakan pada akhirnya.

Apalagi utang pemerintah digunakan untuk belanja pembangunan (belanja modal) berupa gedung dan bangunan, jalan, irigasi dan jaringan, peralatan dan mesin, dll, serta digunakan juga untuk pengeluaran pembiayaan berupa penyertaan modal pemerintah, tentunya akan meningkatkan “multiplier effect” dan daya ungkit ekonomi atau “levereging economic”. Sebagai contoh: jalan yang dibangun akan melancarkan distribusi hasil industri dari pabrik ke pasar, tentunya akan meningkatkan output sektor privat.

Selain kinerja pendapatan negara dan kinerja belanja sebagai ukuran efektivitas utang pemerintah, juga dapat mengukur kinerja asset pemerintah. Aset yang senantiasa meningkat, menunjukkan kinerja fiskal yang positif, dengan catatan peningkatan asset terjadi bukan karena revaluasi aset. Pemerintah Daerah dan Pemerintah Desa adalah entitas pemerintahan yang berbeda, di mana aset Pemerintah Daerah dan Pemerintah Desa dilupakan untuk dikonsolidasikan ke dalam Aset Pemerintah secara konsolidasian.

Sehingga ke depan agar dilakukan konsolidasian laporan keuangan pemerintah hingga level pemerintah desa, agar portofolio utang terhadap aset berperspektif positif. Apalagi jika kita hendak mengukur perbandingan utang pemerintah konsolidasian dengan aset pemerintah konsolidasian.(Werdha Candratrilaksita, ASN di Kementerian Keuangan)